Glück oder Pech

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Musste erneuert werden: die Johann-Arnold-Straße

Der Bayerische Landtag hat vor vier Tagen mit großer Mehrheit das Kommunalabgabengesetz geändert. Die Straßenausbaubeiträge sind abgeschafft. Was bedeutet das für Landsberger Hauseigentümer und Mieter? Wer ist begünstigt, wer hat Nachteile?

Die letzte Aussage in der Landtagsdebatte war eine Prophezeiung: "Die Diskussion um die Straßenausbaubeiträge ist noch lange nicht erledigt. Die findet hier, im Petitionsausschuss, im Plenum und vermutlich auch vor Gericht statt", sagte Klaus Adelt (MdL, SPD). Tatsächlich schafft die Neuregelung, so positiv sie zunächst wirken mag, gleichzeitig Härten, die wohl nicht klaglos hingenommen werden.

Beim Recht der Straßenausbaubeiträge kann man mehrere Phasen unterscheiden. Lange Zeit galt: Kommunen sollen die Kosten des Ausbaus von Straßen auf die Anlieger umlegen. Drei Viertel der Städte und Gemeinden erließen daher entsprechende Satzungen, so auch Landsberg; diese Satzungen sahen meist auch Vorauszahlungen auf die geschätzten endgültigen Beiträge vor, die nach Fertigstellung fällig wurden. Eine Ratenzahlung oder Stundung war nur bei Notlagen vorgesehen.

Insgesamt nahm die Stadt Landsberg zwischen 2003 und 2015 auf diese Weise rund 2,4 Millionen Euro von den Anliegern ein. Zusätzlich erhob sie Vorauszahlungen in Höhe von 2,2 Millionen Euro - von den Anliegern am Hauptplatz, der Herzog-Ernst-Straße, der Johann-Arnold-Straße, der Schlossergasse, der Ummendorfer Straße, der Von-Helfenstein-Gasse und der Von-Kühlmann-Straße. Alle diese Straßen sind aber noch nicht abgerechnet. Noch keine Vorauszahlungen berechnete sie im Fall der Altöttinger Straße.

Belastende Rechnungen

Immer wieder führten die meist fünfstelligen Rechnungen aber zu Problemen. Junge Familien, die gerade genug Geld zusammengebracht hatten, um eine Eigentumswohnung oder ein Reihenhaus zu finanzieren, waren überfordert, zusätzlich anteilig eine teure Straßenerneuerung zu bezahlen. Ebenso erging es älteren Menschen mit wenig Liquidität, die mietfreies Wohnen in ihre Lebensplanung eingerechnet hatten.

Zu Ungerechtigkeiten führte das Gesetz auch im Verhältnis Käufer / Verkäufer: Wer demnächst verkaufen wollte, musste voll für den Straßenausbau aufkommen, obwohl er von der langen Nutzungszeit der neuen Straßendecke nicht mehr profitierte. Umgekehrt konnte es ahnungslose Käufer kurz nach der Eigentumsübernahme erwischen; meist hatten sie die Voreigentümer nicht über die sich anbahnende Belastung informiert.

Generell stellte sich das Problem, dass Zahlungspflichtige und Verursacher oft nicht übereinstimmten, zum Beispiel wenn scheinbare Anliegerstraßen als Zufahrt zu LKW-Parkplätzen oder als Nahverkehrsrouten von Bussen genutzt wurden.

Erste Gesetzesänderung

Der Bayerische Landtag versuchte, dem mit einer Gesetzesänderung im April 2016 zumindest teilweise Rechnung zu tragen. Nun war es Beitragspflichtigen möglich, die Ausbaubeiträge auch dann in Raten zu zahlen, wenn keine wirtschaftliche Not bestand. Auch in Landsberg gilt seit Mai 2017: "Auf schriftlichen Antrag des Beitragsschuldners kann die Stadt im Einzelfall zulassen, dass der Beitrag in Raten oder in Form einer Rente gezahlt wird. Gewährt die Stadt eine Verrentung, so muss die Jahresleistung mindestens 600 EUR betragen. Der jeweilige Restbetrag ist mit zwei Prozentpunkten über dem Basiszinssatz zu verzinsen."

Eine zweite Möglichkeit bestand darin, die Kosten von Straßenausbauten in Form "wiederkehrender Beiträge" durch alle Grundstückseigentümer zahlen zu lassen, unabhängig davon, ob "ihre" Straße erneuert wird oder nicht. Für diese Lösung entschied sich - gegen die Empfehlung des Landkreises - der Markt Kaufering, der zuvor noch keine Satzung hatte. Der Landsberger Stadtrat lehnte hingegen einstimmig eine entsprechende Regelung ab. Aus zwei Gründen: Man hätte Übergangsregelungen für diejenigen Eigentümer festlegen müssen, die bereits nach der alten Regelung gezahlt haben. Außerdem war die Ermittlung der wiederkehrenden Beiträge kompliziert, denn dabei kam es dem Gesetz nach auf die korrekte Bildung von sublokalen "Abrechnungseinheiten" an.

Zwar erklärte das Bayerische Staatsministerium des Inneren auf eine Anfrage, ihm seien keine rechtlichen oder tatsächlichen Unsicherheiten im Zusammenhang mit wiederkehrenden Beiträgen bekannt, "die nicht mithilfe der vorhandenen Rechtsprechung und Literatur sowie unter Zuhilfenahme der Erläuterungen zufriedenstellend gelöst werden könnten". Aber das war nicht die Sicht der Kommunen und auch nicht die ihrer Spitzenverbände. Die Angst vor einer Prozessflut ging um.

Faktische Pflicht

Eine parallele Entwicklung vergrößerte das Problem. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof entschied im November 2016, dass die Städte und Gemeinden trotz der Soll-Regelung "grundsätzlich verpflichtet" seien, Satzungen aufzustellen und Beiträge zu erheben. Nur unter besonderen atypischen Umständen dürften sie davon absehen. Dabei hätten sie keinen Beurteilungsspielraum.

Besondere atypische Umstände lägen grundsätzlich nicht vor, wenn eine Gemeinde in nicht unerheblichem Umfang Kredite auf- oder Steuern einnehme. Es sei kein tragfähiger sozialer oder finanzwirtschaftlicher Grund ersichtlich, aus dem eine Gemeinde zugunsten der Eigentümer und Erbbauberechtigten der von beitragsfähigen Straßenbaumaßnahmen bevorteilten Grundstücke auf die Erhebung von Straßenausbaubeiträgen mit der Folge verzichten dürfe, dass die in Rede stehenden Mittel von anderen aufgebracht werden müssen oder zur Erfüllung anderer gemeindlicher Aufgaben fehlen.

Diejenigen Gemeinden, die die Soll-Vorschrift daraufhin oder bereits früher als bindend verstanden hatten, liefen nun in ein Problem. Beispiel dafür ist die Kleinstadt Ebermannstadt in der Fränkischen Schweiz. Nach einem Bürgermeisterwechsel schuf sie zügig eine Ausbausatzung, errechnete die Kosten der bisher stattgefundenen Maßnahmen und schickte Vorauszahlungsbescheide an die Anlieger. Alle, die bis dahin dachten, dass sie keine Beiträge mehr zu bezahlen hatten, mussten für die Vergangenheit nachzahlen - und sind nun über die Neuregelung tief enttäuscht.

Zweite Gesetzesänderung

Diese Neuregelung brachten die Freien Wähler in Form eines Gesetzentwurfs und eines Volksbegehrens auf den Weg. Da abzusehen war, dass die außerparlamentarische Initiative Erfolg haben könnte, sprang die CSU Anfang 2018 auf den Zug auf und erklärte, das Kommunalabgabengesetz ändern zu wollen. Ziel war die komplette Abschaffung der Straßenausbaubeiträge, und zwar auch in der Form der wiederkehrenden Beiträge. Der Straßenausbau sollte, anders als die erstmalige Erschließung, künftig aus allgemeinen Steuermitteln der Kommunen finanziert werden.

Das vor wenigen Tagen mit den Stimmen von CSU, der SPD und der Freien Wähler bei Enthaltung der Grünen verabschiedete Änderungsgesetz legt tatsächlich fest: "Für die Verbesserung oder Erneuerung von Ortsstraßen, beschränkt-öffentlichen Wegen, in der Baulast der Gemeinden stehenden Teilen von Ortsdurchfahrten und der Straßenbeleuchtung werden keine Beiträge erhoben."

Problem "Stichtag"

Das Gesetz enthält notwendigerweise auch eine Stichtagsregelung. Sie lautet etwa so: Alle vor Januar 2018 bereits vollständig abgerechneten Maßnahmen bleiben gültig. Für die anderen Maßnahmen kommt es darauf an, ob noch 2017 ein Vorauszahlungsbescheid ergangen ist oder nicht. Wenn nein, ergeht auch keiner mehr. Wenn ja, kommt eine Rückerstattung nur dann in Betracht, wenn die Maßnahme nicht bis Ende 2024 abgeschlossen wird oder sie billiger war als die Vorauszahlung.

Im Landtag ist natürlich erkannt worden, dass das zu Ungerechtigkeiten führt. Bürger alerter und vielleicht auch ärmerer Gemeinden, die lange vor Baubeginn die zu erwartenden Kosten er- und an die Grundeigentümer berechnet haben, also quasi Vorkasse verlangten, werden bestraft. Bürger eher gemächlich auftretender, vielleicht reicherer Gemeinden, die erst gebaut haben und dann kassieren wollten, werden begünstigt.

Der Grund dafür ist klar: Als Stichtag wird nicht der Tag des Entstehens der sachlichen Beitragspflicht genommen, sondern der Tag der Zustellung des Beitragsbescheids. Auch die kommunalen Spitzenverbände sind über diese Variante nicht glücklich. Allerdings hätte das Abstellen auf das Entstehen der Beitragspflicht noch einmal zusätzliche Gesetzesformulierungen erfordert, was Zeit gekostet hatte. Und Zeit ist am Ende der Legislaturperiode knapp. Wie viel einfacher ist da der plakative Satz der CSU "Bescheid ist Bescheid".

Für Landsberg bedeutet dies: Die Anlieger von Hauptplatz, Herzog-Ernst-Straße, Johann-Arnold-Straße, Schlossergasse, Ummendorfer Straße, Von-Helfenstein-Gasse und Von-Kühlmann-Straße profitieren von dem Gesetz nur insoweit, als keine zusätzlichen Straßenausbaubeiträge erhoben werden können; die Vorauszahlung ist das Maximum.

Der Freistaat springt ein

Die Anwohner der Altöttinger Straße zahlen nichts. Das ist auf den Umstand zurückzuführen, dass bislang unklar war, ob der zweite Straßenteil genauso instandgesetzt werden soll wie der erste (einheitliche Maßnahme, die Kosten werden addiert und geteilt) oder eine Verkehrsberuhigung erfolgen soll (unterschiedliche Maßnahmen, die Kosten werden separat berechnet). Die Anwohner des bereits fertig gestellten Teils profitieren also von einer durch einen Antrag der Grünen entstandenen unklaren Lage.

Kämmerer Peter Jung bezifferte den Betrag, der der Stadt Landsberg nun fehlt, auf 1,55 Millionen Euro. Das Gesetz enthält hierzu eine Regelung. "Der Freistaat Bayern erstattet den Gemeinden auf Antrag diejenigen Beträge, die ihnen unmittelbar dadurch entgehen, dass sie infolge der Änderungen des Kommunalabgabengesetzes zum 1. Januar 2018 Beiträge für Straßenausbaubeitragsmaßnahmen ... nicht mehr erheben können". Der Erstattungsanspruch setzt voraus, dass die Stadt spätestens bis zum 11. April 2018 das Vergabeverfahren für die erste Bauleistung eingeleitet oder mit eigenem Personal mit der technischen Herstellung begonnen hatte. Also: Alle Maßnahmen sind erstattungsfähig mit Ausnahme des zweiten Bauabschnitts der Altöttinger Straße.

Problem "Grundsteuer"

Auf die geschilderten Erstattungsleistungen des Freistaats haben die Gemeinden dem Grunde und der Höhe nach einen Rechtsanspruch. Für künftige Baumaßnahmen, in Landsberg beispielsweise in der Max-Friesenegger-Straße, können Gelder aus einem Fördertopf des Freistaats beantragt werden. In den Jahren 2010 bis 2017 vereinnahmten die Gemeinden pro Jahr Straßenausbaubeiträge in Höhe von durchschnittlich 61,7 Millionen Euro. Die Staatsregierung geht von ähnlichen Werten in den kommenden Jahren aus und will jeweils einen Betrag von 65 Millionen Euro in den Landeshaushalt einstellen.

Um allerdings "eine etwaige Überforderung des Staatshaushalts durch die Erstattungsleistungen zu vermeiden", entstehen Ansprüche erst durch das jeweilige Haushaltsgesetz. In der Begründung des Gesetzes heißt es dazu: "Für den Fall, dass in einem Kalenderjahr die Summe der beantragten Erstattungsleistungen über den im Staatshaushalt veranschlagten Mitteln liegt, können darüberhinausgehende Erstattungsansprüche erst im folgenden Haushaltsjahr erfüllt werden. Zeitliche Verzögerungen bei der Auszahlung der Mittel sind von den Gemeinden ersatzlos hinzunehmen."

Dieser Aspekt des Gesetzes soll die Bürger davor schützen, dass sie letztlich doch zur Kasse gebeten werden, nur diesmal über die Grundsteuer. Ihre Erhöhung hätte einen großen Nachteil für Mieter. Die bisherigen Beiträge (die einmaligen der Anlieger ebenso wie die wiederkehrenden aller Grundstückseigentümer) konnten nicht als Nebenkosten an die Mieter weitergereicht werden. Bei einer Erhöhung der Grundsteuer wären die Mieter hingegen wieder betroffen.

Der Vollständigkeit halber: Das neue Gesetz betrifft nicht Kanalerneuerungen und insbesondere nicht die gegebenenfalls erforderliche Sanierung von privaten Kanalanschlüssen. Hier ergehen weiterhin Rechnungen beispielsweise der Stadtwerke Landsberg; die entstehenden Kosten sind nicht umlagefähig, weil sie keine laufenden, sondern einmalige Kosten sind.

Ebenfalls der Vollständigkeit halber: Eine weitere Einnahmequelle gibt es für die Gemeinden noch. Sie können bis zum Jahr 2021 Kosten für die Ersterschließung für Straßen berechnen, die vor mehr als 25 Jahren technisch ersthergestellt wurden. Bürgermeister könnten also "Uraltstraßen auskramen" (Hubert Aiwanger). Die Freien Wähler hatten gefordert, dieses Verjährungsdatum nicht auf 2021 zu setzen, sondern auf Januar 2018, und zu sagen: Alle Straßen, die älter als 25 Jahre sind und nicht als Ersterschließung abgerechnet sind, dürfen auch künftig nicht mehr abgerechnet werden, kommen aber in das neue System des Fördertopfes für den Ausbau.

Das Fazit

Stark durch das Gesetz begünstigt sind Besitzer von Grundstücken, Häusern und Eigentumswohnungen, die noch keine Vorauszahlungsbescheide erhalten haben. Sie haben Glück gehabt.

Leicht begünstigt sind Vorauszahlungsbescheid-Empfänger für den Fall, dass die Baukosten letztlich höher sind als in der Vorauszahlung berechnet; die Differenz muss nicht mehr bezahlt werden. Dennoch hatten sie Pech. Das Gesetz kam für sie zu spät.

Noch stärker benachteiligt sind Bürger, deren Maßnahme noch im zweiten Halbjahr 2017 endgültig abgerechnet wurde - aber die gibt es in Landsberg nicht. Die letzte endgültige Abrechnung erfolgte offenbar 2015.

Ebenfalls benachteiligt sind gesetzestreue Gemeinden wie Ebermannstadt, die sich erst vor Kurzem dazu verleiten ließen, eine Straßenausbaubeitragssatzung einzuführen und auch schon Vorauszahlungen zu erheben.

Ob die Stichtagsregelung, die auf den Tag des Zugangs des jeweiligen Bescheids abstellt, allerdings Bestand haben wird? Das wird von den Gerichten abhängen. Aber bis dahin ist es noch ein langer Weg.

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