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Zweckverband Penzing: Mut zur Lücke

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Von: Werner Lauff

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Fliegerhorst Landsberg bei Penzing - 2007
Aus dem Fliegerhorst Landsberg (das Luftbild stammt aus dem Jahr 2007) soll sich der Innovationscampus Penzing-Landsberg entwickeln – mithilfe eines noch zu gründenden Zweckverbandes. © Bundeswehr

Landkreis – Die Stadt Landsberg und die Gemeinde Penzing gründen einen Zweckverband. Er soll die Konversion des ehemaligen ,Fliegerhorsts Landsberg‘ steuern und begleiten. Das Ziel ist, den „Innovationscampus Penzing-­Landsberg“ aus der Taufe zu heben. Das ist weitgehend unstreitig. Wer allerdings die in dieser Woche zur Beschlussfassung anstehende Satzung liest, der erkennt, dass das neue Gebilde so autonom konstruiert ist, dass man fast von einer eigenen Gemeinde sprechen kann. 

Das Problem ist: Die Stadt Landsberg und die Gemeinde Penzing können dem jetzigen Satzungstext zufolge nicht mehr umfassend steuern, wie das 270 Hektar große Verbandsgebiet genutzt wird und welche Folgen von dieser Nutzung für die ganze Stadt und die ganze Gemeinde ausgehen. Es kommt praktisch allein auf die einmal gewählten Vertreter an. Im Wesentlichen sind es drei Lücken, die zum jetzigen Zeitpunkt auffallen.

• Lücke Gesellschafter. Die erste Lücke besteht darin, dass die Vertreter der Stadt Landsberg und der Gemeinde Penzing in der Verbandsversammlung ohne Rückkopplung mit ihren jeweiligen Gebietskörperschaften in allen Angelegenheiten Beschlüsse fassen können. Dazu gehören sogar die Änderung der Verbandsaufgabe und der Verbandssatzung, die Veränderung des Umlageschlüssels und der Überschussbeteiligung, die Aufnahme neuer Verbandsmitglieder und die Auflösung des Zweckverbandes. Stadtrat Stefan Meiser (ödp) stellte in einem Schreiben an den Landsberger Stadtrat die Frage: „Sollen die Verbandsmitglieder denn keine Rechte mehr behalten?“ Das wäre in der Wirtschaft nicht denkbar. Dort gibt es ebenfalls Gremien, die prinzipiell über alle Angelegenheiten beraten. Aber bei essentiellen Angelegenheiten entscheiden die Gesellschafter.

Zwar bedürfen Beschlüsse der 19-köpfigen Verbandsversammlung (elf Verbandsräte aus Penzing, acht aus Landsberg) stets der Zwei-Drittel-Mehrheit. Jede Seite muss also mindestens einige Verbandsräte der anderen Seite überzeugen. Dennoch ist hier eine enorme Machtkonzentration vorgezeichnet. In Landsberg wird das besonders deutlich. Wenn der 30 Mitglieder umfassende Landsberger Stadtrat nur acht Vertreter entsendet und diese vor Beschlussfassung in der Verbandsversammlung keine Zustimmung des entsendenden Gremiums einholen müssen, können wenige Personen auch gegen den Willen der Stadt extrem weitreichende Entscheidungen treffen. Sie könnten theoretisch die Ansiedlung eines Unternehmens in der Größenordnung von Intel beschließen, ohne dass der Stadtrat als Ganzes darauf Einfluss hätte. Der „Gesellschafter Stadt Landsberg“ ist mit der Verabschiedung der Satzung nicht mehr gefragt. Die Stadt Landsberg wird zum ausführenden Organ; sie muss, ebenso wie die Gemeinde Penzing, den Beschlüssen nur noch Rechnung tragen, beispielsweise indem sie die nötige Wohn-, Schul- und Kita-­Infrastruktur schafft, die aus Ansiedlungen folgt.

• Lücke Bebauungsplan. Zu den Kompetenzen des Zweckverbands gehört der Satzung zufolge auch der Erwerb und die Veräußerung von Grundstücken, die verbindliche Bauleitplanung, der Abschluss städtebaulicher Verträge und der Erlass örtlicher Bauvorschriften.Auch in diesen Fällen soll der Zweckverband allein entscheiden können.

Das würde dann bedeuten, dass der Zweckver­band die Ansiedlung eines emissionsträchtigen Gewerbes, eines Werks mit hohem Wasserverbrauch oder einer Fabrik mit viel Pkw- und Lkw-Verkehr baurechtlich erlauben könnte, ohne dass die Gemeinde Penzing und der dortige Gemeinderat ein Mitspracherecht hätten – obwohl das Gemeindegebiet jenseits der 270 Hektar anschließend erheblich belastet wird.

Stadtrat Meiser weist in seinem Schreiben auf ein Urteil des Bundesverwaltungsgerichts hin. Danach setzt die wirksame Gründung eines Zweckverbandes, dem Aufgaben der Bauleitplanung übertragen werden, voraus, dass die Gründungssatzung Regelungen enthält, die einen wirksamen Vollzug des Städtebaurechts gewährleisten und die gemeindliche (Letzt-) Verantwortung für das städtebauliche Geschehen wahren. Eine entsprechende Regelung enthält die Zweckverbands-Satzung bislang nicht.

• Lücke Weisungsrecht. Es gibt allerdings eine Auffangregelung im Bayerischen Zweckverbandsgesetz. Sie lautet: „Die Verbandsmitglieder können ihre Verbandsräte anweisen, wie sie in der Verbandsversammlung abzustimmen haben.“ (Artikel 33 Absatz 2 Satz 4). Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof entschied dazu: „Dies ist ein umfassendes Weisungsrecht der Gebietskörperschaften gegenüber ihren Verbandsräten. Es ergibt sich aus der mitgliedschaftlichen Struktur des Zweckverbands“.

Die Satzung enthält dazu aber keine präzisierenden Regelungen. Die einfachste Frage von allen ist: Wann und wie erfährt ein Landsberger Stadtratsmitglied, das nicht zu den acht Verbandsräten gehört, von einer bevorstehenden Beschlussfassung im Zweckverband? Wie kommt dieses Mitglied an die vorbereitenden Unterlagen? Die Frage stellt sich auch für die Abteilungen der Stadtverwaltung. Wie erfahren sie, was im Verband geschieht? Ist diese Informationsbeschaffung schwierig, läuft die rechtzeitige Ausübung eines Weisungsrechts leer. Der Zweckverband kann sich durch Nicht-Information und kurzfristige Beschlussfassungen faktisch vom Weisungsrecht befreien. Die Satzung muss dazu zwar keine Regelungen treffen, aber ohne solche Regelungen wird im Einzelfall immer Streit entstehen. Es kann sogar sein, dass die Gemeinde Penzing oder die Stadt Landsberg übergangen werden, trotzdem aber zur Kasse gebeten werden.

Stadtrat Stefan Meiser jedenfalls sieht die Satzung als dringend änderungsbedürftig an, zumal viele weitere Punkte bislang noch nicht geklärt seien – „allem voran die Frage eines möglichen Übergangs von Risiken aus Umweltschäden auf dem Fliegerhorst von der Bundes­anstalt für Immobilienaufgaben BImA auf den Zweckverband und damit auch auf die Gemeinde Penzing und die Stadt Landsberg“.

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